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清盤“金太陽”
一輪“金太陽”，升起于中國光伏市場的漲潮期，隕落于全球光伏產業的退潮期。近4年來，這項以財政資金力推產業發展的特別舉措耗資百億，飽受爭議，起落之間，劃出了一道充滿爭議的政策軌跡。
2009年，這項工程曾被寄予厚望。此前，中國光伏市場“三頭在外”——原料在外、市場在外、設備在外，國內市場“約等于零”，光伏組件95%以上用于出口。而受2008年金融危機影響，中國光伏產品出口形勢逆轉，迫切需要啟動國內市場。藉此，中國有關部委啟動了金太陽示范工程，期冀能迅速開啟國內光伏發電規?；l展的大門。
然而，這個用心良苦的政策，在實施過程中一直陷入企業“鉆漏洞”與政府“打補丁”的博弈戰。最終，圍繞著金太陽示范工程，跑項目、騙補貼、拖工期、以次充好等傳聞不絕于耳，決策和監管者不得不一再調整政策，審計署甚至啟動了對其補貼資金的重點審計行動。
而此項補貼制度的設計瑕疵，在政策出臺之初就顯露端倪，但并未引起決策者足夠重視。其后幾年，當該工程在項目審批、補貼發放、后期監管等各個環節相繼出現漏洞時，監管者雖試圖補救，但這一工程的固有“沙漏”始終難以完全堵上。
多方權衡，有關部委從今年起下決心不再接受新增金太陽示范工程項目的申請審批，并要求收回未能按期完工的項目補貼，事實上終止了這一實施數年的財政補貼舉措。但這幾近于“一刀切”的清盤安排，正在引發了光伏產業新一輪的震蕩。
“金太陽”為何隕落，反思這項財政補貼政策的典型軌跡，決策者當引以為鑒。
——編者
接到財政部的清算通知時，山東大唐發電有限公司(下稱山東大唐)總經理宋偉驚呆了。
山東大唐因“金太陽”項目曾獲得財政部數億元的補貼。如今，這些項目被判定為“未完工，取消示范，收回補貼資金”。這意味著公司將受到巨大打擊。宋偉感到難以接受：“這些項目事實上已經并網了”。
同一時刻，感到意外的還有廣西玉柴新能源有限公司(下稱玉柴新能源)總經理奉金華。玉柴新能源投資建設的30兆瓦金太陽示范工程已并網發電，而財政部判定其為“未發電，取消示范，收回補貼資金”。照此執行，玉柴將被收回補貼資金2.4億元。
“金太陽”是國家重點的光伏產業扶持政策。從2009年起，財政部聯合科技部和國家能源局，對于列入名單的太陽能屋頂項目，給予50%到70%的建設端補貼。四年間共有900多個項目被列入補貼名單，中央財政對這些項目的補貼達200余億元。
5月以來，“金太陽”的財政補助被要求全面進行清算，涉及全國各地百余家涉足金太陽工程的企業。按財政部《關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》(下稱“117號文”)，沒有按期完工的項目，要求“取消示范工程，收回補貼資金”；沒有按期并網的項目，則會被“暫時收回補貼資金，待并網發電后再來函申請撥付”。
清盤進行時
此輪清算涉及金太陽示范工程項目310個，財政部要求追回其中109個項目的補貼，涉及資金近百億元
財政部主導的此次資金清算行動，在國內光伏產業引發震動。
記者從財政部和國家能源局指定的檢測驗收機構——北京鑒衡認證中心(下稱鑒衡中心)了解到，2009年至2011年近八成的金太陽裝機量，被財政部要求收回補貼資金，涉及資金“可能超過70億元”。
與“金太陽”業主一起陷入被動的，還有工程承包商(EPC)和光伏組件供應商。2010年至2011年，保定英利集團共中標金太陽項目55個，現在其中的51個項目被財政部要求收回補貼資金。
“如果業主被收回補貼，就沒有錢給我們結賬。”英利銷售部門一負責人稱，公司恐將為此付出代價，上億元應收賬款將面臨風險。
5月以來，全國各地百余家涉足金太陽工程的企業，均遭受了117號文的“當頭一棒”。
記者輾轉獲得的一份清算明細單顯示，此輪清算涉及金太陽示范工程項目310個，裝機總量1295兆瓦，財政部要求追回其中109個項目的補貼，裝機量共計998兆瓦，涉及資金近百億元。按財政部的要求，6月30日是清算的“大限”。
從清算的打擊中清醒過來的“金太陽”業主，正在通過各種渠道申訴，爭取“赦免”。金太陽工程的主管部委財政部，仍保持著低調，不愿多談。
曾長期負責金太陽工程的財政部經濟建設司能源處一位官員稱：“我已到基層掛職鍛煉，現在不研究這個(金太陽)問題了。”
財政部經濟建設司能源處另一位官員則透露：“117號文沒有任何新東西，也不涉及任何政策調整，沒有透露任何政策信號。”在他看來，金太陽工程做了好幾年了，117號文只是按照以往既定的路在走，進行補貼資金的清算“非常正常”。
然據記者了解，此次清盤的背后故事曲折、博弈激烈，將會引發中國光伏補貼政策的巨大轉折。
諸多業內人士認為，金太陽工程是政府出于良好愿望出臺的產業扶植政策。出發點或是對的，但在項目審批、補貼發放和后期的監管上，頻頻出現問題。運行4年后，這一政策弊端盡顯。改弦更張，有關部委此次清理，是想“徹底翻過這一頁”。
分食鏈條
金太陽工程是典型的制度設計缺憾工程，事前補貼，無論采取怎樣的實施路徑和制度防范，都會有沙漏的存在
2009年7月16日，財政部、科技部、國家能源局聯合發布《關于實施金太陽示范工程的通知》，即“財建［2009］397號文”，決定綜合采取財政補助、科技支持和市場拉動方式，加快國內光伏發電的產業化和規?；l展，并計劃在兩年至三年內，采取財政補助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發電示范項目。
彼時，中國光伏行業的問題是“三頭在外”——原料在外、市場在外、設備在外，光伏的國內市場“約等于零”。受國際金融危機影響，出口形勢已急轉直下。鑒衡中心主任秦海巖稱，2009年所面臨的問題是“必須啟動國內光伏市場”。
但金太陽工程的實施過程中，行賄、騙補、工程延期、質量低劣等社會傳聞不斷，使得這個政策面臨被決策者否定的尷尬。
記者獲悉，國家審計署已將金太陽工程列入重點審計范圍，清查財政補貼資金是否有違規問題。
在更高決策層的關注和審計署高壓下，財政部決定，將所有金太陽工程的財政補助資金進行清算。
金太陽工程的一大特點，是“初投資補貼”，即用財政收入直接補貼工程建設。與其對應的是“度電補貼”，即根據電站建成后的發電量進行補貼，目前為絕大多數國家所采用。初投資補貼鼓勵投資者壓低電站成本造價，度電補貼則要求投資者通過提升電站質量來獲利。
“做了很大努力，但無論怎么補bug，打補丁，都發現不行。”參與政策制定的一位官員認為，“這種財政資金直接補貼產業鏈前端的設計，從根子上就是錯誤的。”
在初投資補貼模式設計下，從項目審批，到補貼發放再到后期監管，任何一個環節都有可能出現財政資金流失和浪費的漏洞。
這其中，項目評審是分食鏈條中的第一環。
“只有30%至40%的申報項目可以獲得批準。”一位熟悉內情的光伏組件商告訴記者。為了對眾多申報項目進行事先甄別，財政部和國家能源局從其專家庫中抽取相關專家，由鑒衡中心牽頭組織評審團，對申報項目進行遴選。
“競爭激烈，評審時通通關系就很正常。”一位熟悉內情的金太陽工程業主直言，“這項示范工程并沒有明確的標準，憑什么就批給你？難道是比誰的可研報告寫得好嗎？”
另一金太陽工程業主稱，他和一些同行在提交評審材料后都接到了“神秘中間人”的電話，詢問“需不需要幫你們跑一下”。所謂跑一下，“我個人理解就是指導業主如何送錢”。該業主還猜測，這些“神秘中間人”可能是“某些有話語權人物的身邊人”。
一位接近評審組的能源專家也向記者透露，每年評審組成立后，希望涉足金太陽項目的民營業主加緊向他們“公關”。他稱自己拒絕了所有“炮彈”，但拒絕對評審組其他成員作出評價。
對評審團可能存在腐敗的指控，鑒衡中心主任秦海巖予以否認：專家組沒有收過錢。企業有可能交錢了，也有可能被列入名單了，但是它給中間人交錢與拿到項目沒有關系。“他們是被騙了”，他強調。
項目通過專家組評審后，財政部的補貼款就會直接撥至項目所在地的市財政局，該局會為業主單位開設一個銀行賬號，將70%的補貼款(2012年第二批項目改為35%補貼款)匯至該賬號內并封存。待業主單位提交核準文件、安評環評報告、項目批文等文件，證明項目已具備開工條件后，該局將與銀行會簽解凍賬戶，企業可自由使用其中資金，用以購買光伏組件和逆變器設備等。
在此環節上，組件商亦可巧妙得到超額利潤。
“金太陽救了我的命。”一家國內光伏組件商的負責人介紹，其公司曾因歐美雙反，產品滯銷。2011年，該組件商轉而申請成為金太陽工程項目的業主，項目全部采用自己生產的組件，不僅全部消納了庫存，塵封多時的生產線也得以重新啟動，陸續又生產了20兆瓦的組件。
據記者統計，財政部2010年以來批復的金太陽項目中，至少有四分之一的項目業主是光伏組件商。為應對歐盟雙反，財政部2012年集中批復了4000兆瓦的金太陽項目，是此前三年批復總量的4倍。這成了國內組件商消化庫存的一個重要渠道。
知情人士透露，“大型國企的組件招投標過程相對公開公平些，一些民營業主招標過程則免不了利益輸送。”借此工程，部分組件商也清理掉了一些有瑕疵的產品，這些產品原本很難變現。
光伏電池板在印刷過程中可能會出現色差，在裝片過程中可能會出現外邊框劃痕，這些瑕疵雖不影響使用，但是無法出口歐美，通常會積壓在倉庫角落。不過，金太陽的業主喜歡這樣價格低廉的瑕疵品。由于是初投資補貼，工程成本壓得越低，利潤空間就越大。
秦海巖表示，鑒衡中心在項目驗收時會對組件和逆變器等關鍵設備的關鍵指標進行嚴格把關。“這些產品，外觀上有瑕疵，但是質量沒問題，就像手機背面有劃痕，但是不影響使用，不能叫以次充好。”
秦駁斥了此前媒體種種關于金太陽“以次充好”“騙補”的報道，稱鑒衡中心驗收的所有工程中沒有發現媒體所說的情況。“組件、裝機量等都經過我們的檢測，有問題的絕不會通過驗收。”
秦還稱，此前業界傳言最盛的“一塊電池板重復使用，騙取兩次補貼”的情況不可能出現。記者曾為此遍尋與金太陽工程相關的人士，確未發現“拆東墻補西墻騙補”的具體案例。
目前，財政部要求獲得補貼的光伏項目每天上傳發電數據，數據具體由國家發改委節能中心和鑒衡認證中心共同實時監控。不過，有業內人士透露，這套系統可以監控項目是否仍在發電，但很難監控轉化率之類的指標。
“如果轉化率低，是因為光伏組件質量差，還是因為天空中飄過來一片云，是沒辦法明確知道的。而且就算知道了，也很難去監管——反正補貼已經給企業了。”
“金太陽工程的壽命期是20年，怎么保證未來的質量？五年后轉換效率出現衰減怎么辦？算不算質量有問題？”中國可再生能源學會副理事長孟憲淦反問，“五年后，一些小的開發商可能早就不知道在哪兒了，找誰去算這筆賬？”
“補貼到手，以合理價格變現是一個不錯的選擇。”亦有業內人士提醒稱。這些組件衰減較快的電站在價值上可能打折，但絕非毫無價值，接手的下家依然可通過電費收入獲得利潤——國家財政補貼最后成為交易雙方共享的利潤。
在金太陽利益鏈上，業主和EPC的利潤空間則更大。117號文稱，被取消示范的金太陽工程“如繼續實施，可按國家有關規定享受分布式光伏發電度電補貼政策”。在初投資補貼和度電補貼兩種模式下，內部收益率都在8%至10%左右。
但是，由于初投資補貼在投資時就可享受到國家大量補貼，“等于是國家財政幫著免費融資”；而度電補貼則需要業主在前期投入大量資金，成本回收較為長期。因此，采用初投資補貼的金太陽工程，受到了業主的熱捧。
這其中，有不少已批復項目雖具備開工條件，但業主卻選擇晚開工或干脆不開工。一家組件商坦言，部分業主拿到補貼后選擇等待，是在等組件價格下降，“用今年的高額補貼買明年的便宜組件。原來的補貼款占到工程總造價一半，組件價格下來一半后，光財政補貼款就足夠支付總造價了”。
申銀萬國[微博]出具的一份報告顯示，光伏發電系統造價已由2010年的30元/瓦，降至目前的8元/瓦至10元/瓦。一位業內人士分析，如果能抓好這個時間差，金太陽項目的內部收益率可能高達30%，而正常情況下內部收益率僅為8%至10%。
還有少量業主拿到補貼之后，不積極開工，只為吃利息。10兆瓦的金太陽項目，首期可獲得補貼款超過3500萬元，利息相當可觀。“大不了政府發現了，再把補貼收回去，就當它是財政部的無息貸款。”
評審-組件商-EPC-業主，形成了金太陽項目的一個閉合循環。制度的設計漏洞，使得循環里的各個利益主體都可分享到財政補貼資金。
“金太陽工程是典型的制度設計缺憾工程，事前補貼，無論財政部怎樣的實施路徑和制度防范，都會有沙漏的存在。”一位不愿具名的專家告訴記者，財政部在這個工程中，既是出納又是會計，出現了體制性的錯位。
釜底抽薪
此次下發的117號文，抽走了金太陽示范工程的根基，讓鏈條上每一位利益相關者陷入焦慮
從2009年啟動的那一刻開始，金太陽工程就陷入“鉆漏洞”與“打補丁”的博弈之中。
2009年第一期示范工程，包括329個項目，設計裝機總規模642兆瓦。按規定，這些項目按工程投資(約29元/瓦)的50%給予國家補助，偏遠無電地區的獨立光伏發電系統，則按投資的70%給予補助。
“金太陽進入的門檻較低。只要能擠進名單，中央財政在投資的時候就補貼，也不需要地方配套。”相關部委一位部門負責人，用“洶涌”一詞形容當時的企業申報潮。
第一年暴露的問題，是一些企業獲得財政補助資金后，用劣質材料來進行建設。2010年，財政部宣布取消39個“圍而不建、以次充好”的項目，總計裝機54兆瓦，這其中包括無錫尚德、阿特斯、BP等國內外知名光伏企業擔任業主的工程。
2010年，三部委與住建部聯合下文，將關鍵設備招標方式由項目業主自行招標，改為國家集中招標。國家財政資金按中標協議供貨價格的一定比例給予補貼。
但是，2010年項目的補貼標準，仍按照2009年的市場行情確定。企業中標后，國內光伏設備價格上演“高臺跳水”。于是，大量的金太陽工程開始延后開工時間，坐等組件價格繼續下降，以便獲取額外的利潤。
業內人士很快發現，集中采購設備仍無法保證工程質量。“中標的大企業也有庫存和瑕疵品。這輪金太陽工程，基本把設備商們的庫存都清理了。”一位設備供應商介紹說，“大型地面光伏電站采購時都要求質量最好的組件，而金太陽工程的屋頂電站，往往向我們采購最差的組件。”
到了2011年6月，三部委又將政府集中招標，改為由業主單位自主采購。
一位設備商則告訴記者，金太陽業主還普遍與設備供應商簽訂“陰陽合同”，上報的價格定得高，但實際成交價格壓得很低。
2013年3月，財政部決定金太陽示范工程不再進行新增申請審批，外界均猜測，金太陽工程由此將開始退出歷史舞臺。
同一時間，國家發改委發布了《關于完善光伏發電價格政策通知》的征求意見稿，針對光伏發電上網電價提出了新的實施方案。
此次下發的117號文，抽走了金太陽工程的根基，讓鏈條上每一位利益相關者陷入焦慮：“取消示范，收回補貼”讓業主獲利的希望落空，無法支付EPC的賬款；EPC沒有錢，也無法向組件商支付貨款；本已債務纏身的組件商，原指望通過金太陽翻身，反再遭重創。
中達電通公司，是山東大唐金太陽示范工程項目的EPC。其太陽能光電系統事業部部長方劍鋒告訴記者，“到最后實在沒辦法，我們只能起訴大唐，我的分包商和供貨商也會起訴我，到時候你起訴我，我起訴你，整個行業都亂了。”
接近財政部的人士稱，金太陽工程在批復時已告知業主，“建設周期原則上不超過一年”。此輪被收回補貼的項目，雖然目前大多數已經完工，但都屬于“延期完工”，因此“收回補貼是有道理的”。
“這不是結束，只是一個由不太合理的政策，轉向另外一個更合理的政策。此次被追繳補貼資金的企業不用太悲觀，將來這些企業工程建成并網后，仍可用終端電價補貼的方式收回成本。”上述人士認為，“但如果當初企業為了降成本采用了劣質設備，導致轉化率低、發電量少，這個企業必然會蒙受損失。”
顯然，財政部希望通過117號文，實現初投資補貼向度電補貼的過渡。但對于產業鏈上的每一環來說，這種改變是不可接受的。這不僅意味著每一環的獲利模式被打破，更意味著每個人都必須先行墊付變革帶來的成本。
秦海巖認為：“如果我們沒有做金太陽，國內屋頂光伏市場可能現在還是一片荒漠，金太陽也為分布式能源的發展積累了經驗。金太陽工程還是有很重要的歷史貢獻，不應全盤否定。”
孟憲淦認為，“初投資補貼，確實不是一無是處，關鍵在監管。監管到位，照樣發揮作用”，“鑒衡是第三方認證機構，只有驗收的權力，沒有后期監管的權力，后期監管誰來做，不知道。”
孟憲淦表示，一旦初投資補貼的刺激作用得到了體現，就應該轉向度電補貼，而不是拖到現在。但多位業內人士分析稱，此次財政部釜底抽薪，動力只是出于對財政補貼資金是否物盡其用表示懷疑。
多位受訪人士直言不諱，“財政部管理能源項目的水平有待提高，如果超過八成的項目無法按期完工，就是制度設計有問題了。”
這近八成的項目中，除了少部分業主故意拖延工期套取國家補貼資金外，大部分業主均稱工期延誤并非故意，而是有著客觀原因。
譬如，金太陽工程在實施過程中確有難度，開發商與屋頂業主談判過程艱難，因此造成了工期延誤。這也從另一個側面反映了制度設計的缺陷。
山東一位金太陽業主稱，在申報金太陽工程時，開發商通常會與屋頂所有者達成意向性協議。不過隨著時間推移，情況會發生各種變化。使用金太陽工程所發電和從電網買電，之間會有度電0.6元至1元的差價，這是開發商和屋頂業主共享的利益，如何分配，雙方往往僵持不下。
更可能出現的情況是，原先同意合作的屋頂業主態度突然發生轉變。“領導一換人，情況就變了。”秦海巖說，有些屋頂所有者是國有企業，節約的電費有限，國企根本不在乎。“在我的屋頂上折騰，對我沒好處，我還得擔責任，何必呢？”
2012年，寶鋼集團利用廠房屋頂開建50兆瓦金太陽項目。其中一期項目5.6兆瓦，僅用了51天就并網發電，但過程并不容易。“領導很支持，即便如此，因為要建在車間廠房的屋頂上，項目部甚至要到車間廠房喝酒公關。”一知情人士透露。
另外，部分工業廠房結構會被業主自行改變，導致工程質量不合格的情況也不鮮見。簽訂初步意向時，開發商對照廠房的設計圖紙并不能發現這些問題。而真正開展前期工作時，問題暴露，只能放棄。
“屋頂是稀缺資源，尤其是利用別人屋頂更麻煩，如果因為這樣那樣的問題，談不攏或者不能建，只能去尋找別的屋頂，反反復復，很折騰人，時間都耗在這些事情上。”一位業主抱怨。
最后博弈
更多業主、EPC和組件商，仍將希望寄托在最后的申辯上，希望財政部能夠體諒苦衷，放其一馬
離“6·30”的清算大限僅有一個月，列入清查范圍的近百億元的資金能夠追回來多少，相關負責人心中還沒有把握，“其中一部分注定是打水漂了。”
在近期一份其他領域的財政補貼重點工程的報批件上，一位高層領導批示：要吸取金太陽工程的教訓。
“這一頁翻過去了，但并不是結束不做，不支持光伏產業了。”一位參與金太陽工程出爐論證的能源界人士告訴記者，國務院常務會議已經原則通過了關于支持光伏產業的指導意見。
記者獲知，光伏新政把初投資補貼的金太陽工程，改為度電補貼模式，初投資補貼僅在邊疆或孤島地區繼續實施。
但是，更多的業主、EPC和組件商，仍將希望寄托在最后的申辯上，希望財政部能夠體諒苦衷，放其一馬。
譬如，工程能否并網，是此次清理金太陽補貼資金的一個參考標準。然而，這個標準是否合理，工程延期究竟是什么原因造成的，業主、監管者、電網公司和政府部門各執一詞，上演了一出金太陽版“羅生門”。
在2012年10月，國家電網[微博]推出支持分布式能源政策之前，并網困難是工期延誤的另一重要原因。在財政部的清算單中，有多個項目被判定“未并網發電，暫收回補貼”。
“工程沒有按照規定的時間進行下去，已經違反了獲得補貼的規定，進行清理也是理所當然。”一位接近金太陽項目評審的發改委能源研究所專家稱。
然而，多位業主反映，并網難是客觀原因，在2012年10月之前難度很大，“現在卻要業主自己擔責，實在委屈”。
雖然大部分項目開工前，業主會拿到電網公司原則性同意并網的復函，但多位業內人士稱，這實際上是一張白條，電網公司很少兌現承諾。
一些業主在工程竣工后，為避免電網公司阻礙，多會選擇自行接入內部供電系統，自發自用，而不向電網公司報批。
補貼機制不合理，實施過程存在瑕疵，金太陽工程“最后的清算”激起了業內部分反彈。一位金太陽業主稱，“應該分清楚哪些是蓄意拖延的，哪些確實有客觀原因。如果連電網的問題都要我們擔責，我不能理解！”
“金太陽工程規定申報有兩個‘路條’——電網路條和屋頂路條。有了這兩個路條，就可以去申報，申報成功就可以獲得一大筆財政補貼。很多基層電網開的路條，不少都是光伏企業為了拿項目，托人情，說不管并不并網，只要給我開個路條就行。”國家電網發展策劃部規劃二處副處長齊旭告訴記者，“路條只是原則同意，真正接入，還需要做非常多的工作”。
“業主感覺到并網難，有很多因素。”齊旭稱，企業拿到路條，獲得財政補貼后，需要找到電力設計部門做項目的可研和規劃，之后再向基層電網正式申請。“設備標準對不對，按照什么保護？線路有多長，怎么走，開關裝幾個？這些都需要前期就設計好，但往往根本沒有設計。真正能夠落實和并網的，就不到50%了。”
部分電力專家認為，金太陽工程將驗收環節前置，沒有考慮是否并網，表明決策和監管部門有些“外行”。
金太陽工程名義上是財政部、科技部和國家能源局三部委共管，但是控制補貼資金的財政部處于主導地位，能源項目管理經驗更豐富的國家能源局，在該項工程中的作用并不突出。
“其他所有的電源項目，都是要先由電網驗收才可以確認合格，唯有金太陽的驗收是先由鑒衡驗收，驗收完就可以獲得補貼尾款，再由電網來驗收。”中國電科院一位專家稱，并網驗收時，往往有諸多不符合電網標準的地方，“用戶會覺得很麻煩，有的企業干脆不申請并網，自發自用。”
國家電網公司的統計數據顯示，2012年5月，當時國家電網經營區的四批354個金太陽工程項目，只有157個提出接入前期申請，占比僅為44%。不僅僅是小的項目不申請并網，例如北京南站這類大型的屋頂光伏項目，至今也未申請并網。
在一次財政部、科技部、發改委牽頭召開的金太陽工程政策討論會議上，與會者把并網難的矛頭指向了電網。電網公司的參會代表說：“究竟是哪些企業的項目并網難，難在哪里，需要我們做什么工作？請主管部委開個單子給我們，我們一家一家去解決。”
“這次會議之后，等了很長時間，也沒等到主管部門開的單子。這個提議只好不了了之。”齊旭透露。
多位業主亦認為，以上各種工程延期的苦難，多與最初的制度設計有關，根據項目實際情況，監管者應該放寬金太陽工程竣工驗收的時限。
一位不愿具名的光伏設備商告訴記者，根據金太陽的項目規定，項目工期非常短，很少有人來得及好好做。他本來也是金太陽工程的有力支持者，但在看到項目文件后，擔心將來會出大問題，其所在公司參與較少。
另一位不愿具名的業主稱，國家能源局審批發電項目，一般是業主單位條件成熟后上報，能源局批復后就可以開展前期工作，工程進度可控，風險較小。
但金太陽示范工程從下發通知到申報截止時間不足兩個月，這期間業主需要準備大量資料，而此時尚不清楚項目能否通過審批。因此，只能和屋頂所有者達成意向性協議，而無法展開實質工作。
金太陽工程的制度設計存在問題，一再被受訪者提及。一位業主坦言：“我沒有辦法預測財政部是否會下批復的通知，何時下通知，也沒有辦法儲備項目，即便是儲備了情況也會發生改變。等通知真的下來了，準備工作也很倉促。”
亡羊補牢
汲取金太陽工程教訓，專家們建議改變對光伏工程的財政補貼方式，即從建設端補貼改為電價補貼，公共財政資金僅對最終產品進行扶持
在采訪中，部分業主表示申訴恐怕無望，只有把希望寄托在“光伏新政”上。
5月14日舉行的SNEC(2013)上海光伏展上，國家發改委能源研究所副所長王仲穎表示，目前各方對光伏電價補貼政策已形成統一意見。
這個消息，給低迷的光伏行業打了一針強心劑。亦有部分業主和組件商表示悲觀，“怕活不到那一天了。”
一位長期關注新能源領域的專家則認為，中國光照資源豐富，光伏產品成本較低，完全可以用恰當措施，適時啟動內需。除需要改變補貼方式外，還需完善其他幾項措施。
譬如，要建立光伏發電補貼的穩定來源。該專家建議取消各地自行出臺的可再生能源電價附加減免政策，加強征收和使用各環節的管理，做到應收盡收。僅此一項一年可以增加可再生能源基金近200億元，可專項用于支持光伏發電。原來基金中用于風電、生物質能補貼的金額可以基本不動。
這位專家稱，若能統一使用可再生能源電價附加基金中的光伏補貼、財政資金中用于“金太陽工程”和“屋頂光伏計劃”的資金，一年資金量可以達到近300億元。
這些資金如完全用于售電端補貼，按每千瓦時補貼0.2元－0.3元計算，上述資金每年可補貼光伏發電量1200億千瓦時(去年全國光伏發電量為20億千瓦時)，相應裝機1.2億千瓦，是現有光伏裝機的40倍，可以有效釋放現有光伏產能。
記者獲知，發改委能源所王仲穎透露的新終端電價補貼政策，僅僅是國務院原則通過的光伏新政的一個環節。但其最大亮點，正是汲取金太陽工程教訓，改變對光伏工程的財政補貼方式，即從建設端補貼改為電價補貼，公共財政資金僅對最終產品進行扶持。
亡羊補牢，猶未為晚。金太陽工程政策的閃亮登場和黯然收場，其制度設計和實施路徑得失，當為決策者鑒。
本刊記者陳曉舒對此文亦有貢獻
資料
“金太陽”政策演變
“金太陽示范工程”，是中國應對國際金融危機、促進國內光伏發電產業技術進步和規?；l展，而緊急實施的一項政策。
2009年7月16日，財政部、科技部、國家能源局聯合發布《關于實施金太陽示范工程的通知》，決定綜合采取財政補助、科技支持和市場拉動方式，加快國內光伏發電的產業化和規?；l展。三部委計劃在2至3年內，采取財政補助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發電示范項目。
2009年的第一期示范工程包括329個項目，設計裝機總規模642兆瓦，規定2—3年時間完成。這一年的“金太陽”，重點支持大型工礦、商業企業以及公益性事業單位，利用現有條件建設用戶側并網光伏發電項目、偏僻無電區光伏發電項目及大型并網光伏發電項目。當年并網光伏發電項目按系統總投資的50%給予補助，偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按系統總投資的70%給予補助。
2010年，“金太陽”不再支持大型并網光伏電站，其它支持范圍與2009年相同。2010年9月21日，三部委與住建部聯合下發《關于加強金太陽示范工程和太陽能光電建筑應用示范工程建設管理的通知》，將關鍵設備招標方式由項目業主自行招標改為國家集中招標，按中標協議供貨價格的一定比例給予補貼。其中，用戶側光伏發電項目補貼比例為50%，偏遠無電地區的獨立光伏發電項目為70%。對示范項目建設的其他費用采取定額補貼，用戶側光伏發電項目4元/瓦(建材型和構件型光電建筑一體化項目為6元/瓦)，偏遠無電地區獨立光伏發電項目10元/瓦(戶用獨立系統為6元/瓦)。
2010年至2011年，“金太陽”重點支持經濟技術開發區、工業園區、產業園區等集中連片開發的用戶側等光伏發電項目等。補貼標準又有所調整，不再對關鍵設備進行招標，只要設備檢測符合標準即可，補貼方式仍采用初投資補貼，采用晶體硅組件的示范項目補助標準為9元/瓦，采用非晶硅薄膜組件的為8元/瓦。
2012年上半年，金太陽第一批項目的補貼標準調整為：用戶側光伏發電項目補助標準原則上為7元/瓦，后在正式實施過程中調低到5.5元/瓦；下半年第二批項目的補貼標準為： 2013年6月30日前完工的金太陽以及與建筑一般結合的太陽能光電建筑應用示范項目補助標準為5.5元/瓦，建材型等與建筑緊密結合的光電建筑一體化項目補助標準為7元/瓦；偏遠地區獨立光伏電站的補助標準為25元/瓦，戶用系統的補助標準為18元/瓦。
2013年3月，財政部決定金太陽示范工程不再進行新增申請審批；2013年5月，財政部發布《關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》，規定沒有按期完工的項目，要求“取消示范工程，收回補貼資金”；沒有按期并網的項目，則會被“暫時收回補貼資金，待并網發電后再來函申請撥付”。
一輪“金太陽”，升起于中國光伏市場的漲潮期，隕落于全球光伏產業的退潮期。近4年來，這項以財政資金力推產業發展的特別舉措耗資百億，飽受爭議，起落之間，劃出了一道充滿爭議的政策軌跡。
2009年，這項工程曾被寄予厚望。此前，中國光伏市場“三頭在外”——原料在外、市場在外、設備在外，國內市場“約等于零”，光伏組件95%以上用于出口。而受2008年金融危機影響，中國光伏產品出口形勢逆轉，迫切需要啟動國內市場。藉此，中國有關部委啟動了金太陽示范工程，期冀能迅速開啟國內光伏發電規?；l展的大門。
然而，這個用心良苦的政策，在實施過程中一直陷入企業“鉆漏洞”與政府“打補丁”的博弈戰。最終，圍繞著金太陽示范工程，跑項目、騙補貼、拖工期、以次充好等傳聞不絕于耳，決策和監管者不得不一再調整政策，審計署甚至啟動了對其補貼資金的重點審計行動。
而此項補貼制度的設計瑕疵，在政策出臺之初就顯露端倪，但并未引起決策者足夠重視。其后幾年，當該工程在項目審批、補貼發放、后期監管等各個環節相繼出現漏洞時，監管者雖試圖補救，但這一工程的固有“沙漏”始終難以完全堵上。
多方權衡，有關部委從今年起下決心不再接受新增金太陽示范工程項目的申請審批，并要求收回未能按期完工的項目補貼，事實上終止了這一實施數年的財政補貼舉措。但這幾近于“一刀切”的清盤安排，正在引發了光伏產業新一輪的震蕩。
“金太陽”為何隕落，反思這項財政補貼政策的典型軌跡，決策者當引以為鑒。
——編者
接到財政部的清算通知時，山東大唐發電有限公司(下稱山東大唐)總經理宋偉驚呆了。
山東大唐因“金太陽”項目曾獲得財政部數億元的補貼。如今，這些項目被判定為“未完工，取消示范，收回補貼資金”。這意味著公司將受到巨大打擊。宋偉感到難以接受：“這些項目事實上已經并網了”。
同一時刻，感到意外的還有廣西玉柴新能源有限公司(下稱玉柴新能源)總經理奉金華。玉柴新能源投資建設的30兆瓦金太陽示范工程已并網發電，而財政部判定其為“未發電，取消示范，收回補貼資金”。照此執行，玉柴將被收回補貼資金2.4億元。
“金太陽”是國家重點的光伏產業扶持政策。從2009年起，財政部聯合科技部和國家能源局，對于列入名單的太陽能屋頂項目，給予50%到70%的建設端補貼。四年間共有900多個項目被列入補貼名單，中央財政對這些項目的補貼達200余億元。
5月以來，“金太陽”的財政補助被要求全面進行清算，涉及全國各地百余家涉足金太陽工程的企業。按財政部《關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》(下稱“117號文”)，沒有按期完工的項目，要求“取消示范工程，收回補貼資金”；沒有按期并網的項目，則會被“暫時收回補貼資金，待并網發電后再來函申請撥付”。
清盤進行時
此輪清算涉及金太陽示范工程項目310個，財政部要求追回其中109個項目的補貼，涉及資金近百億元
財政部主導的此次資金清算行動，在國內光伏產業引發震動。
記者從財政部和國家能源局指定的檢測驗收機構——北京鑒衡認證中心(下稱鑒衡中心)了解到，2009年至2011年近八成的金太陽裝機量，被財政部要求收回補貼資金，涉及資金“可能超過70億元”。
與“金太陽”業主一起陷入被動的，還有工程承包商(EPC)和光伏組件供應商。2010年至2011年，保定英利集團共中標金太陽項目55個，現在其中的51個項目被財政部要求收回補貼資金。
“如果業主被收回補貼，就沒有錢給我們結賬。”英利銷售部門一負責人稱，公司恐將為此付出代價，上億元應收賬款將面臨風險。
5月以來，全國各地百余家涉足金太陽工程的企業，均遭受了117號文的“當頭一棒”。
記者輾轉獲得的一份清算明細單顯示，此輪清算涉及金太陽示范工程項目310個，裝機總量1295兆瓦，財政部要求追回其中109個項目的補貼，裝機量共計998兆瓦，涉及資金近百億元。按財政部的要求，6月30日是清算的“大限”。
從清算的打擊中清醒過來的“金太陽”業主，正在通過各種渠道申訴，爭取“赦免”。金太陽工程的主管部委財政部，仍保持著低調，不愿多談。
曾長期負責金太陽工程的財政部經濟建設司能源處一位官員稱：“我已到基層掛職鍛煉，現在不研究這個(金太陽)問題了。”
財政部經濟建設司能源處另一位官員則透露：“117號文沒有任何新東西，也不涉及任何政策調整，沒有透露任何政策信號。”在他看來，金太陽工程做了好幾年了，117號文只是按照以往既定的路在走，進行補貼資金的清算“非常正常”。
然據記者了解，此次清盤的背后故事曲折、博弈激烈，將會引發中國光伏補貼政策的巨大轉折。
諸多業內人士認為，金太陽工程是政府出于良好愿望出臺的產業扶植政策。出發點或是對的，但在項目審批、補貼發放和后期的監管上，頻頻出現問題。運行4年后，這一政策弊端盡顯。改弦更張，有關部委此次清理，是想“徹底翻過這一頁”。
分食鏈條
金太陽工程是典型的制度設計缺憾工程，事前補貼，無論采取怎樣的實施路徑和制度防范，都會有沙漏的存在
2009年7月16日，財政部、科技部、國家能源局聯合發布《關于實施金太陽示范工程的通知》，即“財建［2009］397號文”，決定綜合采取財政補助、科技支持和市場拉動方式，加快國內光伏發電的產業化和規?；l展，并計劃在兩年至三年內，采取財政補助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發電示范項目。
彼時，中國光伏行業的問題是“三頭在外”——原料在外、市場在外、設備在外，光伏的國內市場“約等于零”。受國際金融危機影響，出口形勢已急轉直下。鑒衡中心主任秦海巖稱，2009年所面臨的問題是“必須啟動國內光伏市場”。
但金太陽工程的實施過程中，行賄、騙補、工程延期、質量低劣等社會傳聞不斷，使得這個政策面臨被決策者否定的尷尬。
記者獲悉，國家審計署已將金太陽工程列入重點審計范圍，清查財政補貼資金是否有違規問題。
在更高決策層的關注和審計署高壓下，財政部決定，將所有金太陽工程的財政補助資金進行清算。
金太陽工程的一大特點，是“初投資補貼”，即用財政收入直接補貼工程建設。與其對應的是“度電補貼”，即根據電站建成后的發電量進行補貼，目前為絕大多數國家所采用。初投資補貼鼓勵投資者壓低電站成本造價，度電補貼則要求投資者通過提升電站質量來獲利。
“做了很大努力，但無論怎么補bug，打補丁，都發現不行。”參與政策制定的一位官員認為，“這種財政資金直接補貼產業鏈前端的設計，從根子上就是錯誤的。”
在初投資補貼模式設計下，從項目審批，到補貼發放再到后期監管，任何一個環節都有可能出現財政資金流失和浪費的漏洞。
這其中，項目評審是分食鏈條中的第一環。
“只有30%至40%的申報項目可以獲得批準。”一位熟悉內情的光伏組件商告訴記者。為了對眾多申報項目進行事先甄別，財政部和國家能源局從其專家庫中抽取相關專家，由鑒衡中心牽頭組織評審團，對申報項目進行遴選。
“競爭激烈，評審時通通關系就很正常。”一位熟悉內情的金太陽工程業主直言，“這項示范工程并沒有明確的標準，憑什么就批給你？難道是比誰的可研報告寫得好嗎？”
另一金太陽工程業主稱，他和一些同行在提交評審材料后都接到了“神秘中間人”的電話，詢問“需不需要幫你們跑一下”。所謂跑一下，“我個人理解就是指導業主如何送錢”。該業主還猜測，這些“神秘中間人”可能是“某些有話語權人物的身邊人”。
一位接近評審組的能源專家也向記者透露，每年評審組成立后，希望涉足金太陽項目的民營業主加緊向他們“公關”。他稱自己拒絕了所有“炮彈”，但拒絕對評審組其他成員作出評價。
對評審團可能存在腐敗的指控，鑒衡中心主任秦海巖予以否認：專家組沒有收過錢。企業有可能交錢了，也有可能被列入名單了，但是它給中間人交錢與拿到項目沒有關系。“他們是被騙了”，他強調。
項目通過專家組評審后，財政部的補貼款就會直接撥至項目所在地的市財政局，該局會為業主單位開設一個銀行賬號，將70%的補貼款(2012年第二批項目改為35%補貼款)匯至該賬號內并封存。待業主單位提交核準文件、安評環評報告、項目批文等文件，證明項目已具備開工條件后，該局將與銀行會簽解凍賬戶，企業可自由使用其中資金，用以購買光伏組件和逆變器設備等。
在此環節上，組件商亦可巧妙得到超額利潤。
“金太陽救了我的命。”一家國內光伏組件商的負責人介紹，其公司曾因歐美雙反，產品滯銷。2011年，該組件商轉而申請成為金太陽工程項目的業主，項目全部采用自己生產的組件，不僅全部消納了庫存，塵封多時的生產線也得以重新啟動，陸續又生產了20兆瓦的組件。
據記者統計，財政部2010年以來批復的金太陽項目中，至少有四分之一的項目業主是光伏組件商。為應對歐盟雙反，財政部2012年集中批復了4000兆瓦的金太陽項目，是此前三年批復總量的4倍。這成了國內組件商消化庫存的一個重要渠道。
知情人士透露，“大型國企的組件招投標過程相對公開公平些，一些民營業主招標過程則免不了利益輸送。”借此工程，部分組件商也清理掉了一些有瑕疵的產品，這些產品原本很難變現。
光伏電池板在印刷過程中可能會出現色差，在裝片過程中可能會出現外邊框劃痕，這些瑕疵雖不影響使用，但是無法出口歐美，通常會積壓在倉庫角落。不過，金太陽的業主喜歡這樣價格低廉的瑕疵品。由于是初投資補貼，工程成本壓得越低，利潤空間就越大。
秦海巖表示，鑒衡中心在項目驗收時會對組件和逆變器等關鍵設備的關鍵指標進行嚴格把關。“這些產品，外觀上有瑕疵，但是質量沒問題，就像手機背面有劃痕，但是不影響使用，不能叫以次充好。”
秦駁斥了此前媒體種種關于金太陽“以次充好”“騙補”的報道，稱鑒衡中心驗收的所有工程中沒有發現媒體所說的情況。“組件、裝機量等都經過我們的檢測，有問題的絕不會通過驗收。”
秦還稱，此前業界傳言最盛的“一塊電池板重復使用，騙取兩次補貼”的情況不可能出現。記者曾為此遍尋與金太陽工程相關的人士，確未發現“拆東墻補西墻騙補”的具體案例。
目前，財政部要求獲得補貼的光伏項目每天上傳發電數據，數據具體由國家發改委節能中心和鑒衡認證中心共同實時監控。不過，有業內人士透露，這套系統可以監控項目是否仍在發電，但很難監控轉化率之類的指標。
“如果轉化率低，是因為光伏組件質量差，還是因為天空中飄過來一片云，是沒辦法明確知道的。而且就算知道了，也很難去監管——反正補貼已經給企業了。”
“金太陽工程的壽命期是20年，怎么保證未來的質量？五年后轉換效率出現衰減怎么辦？算不算質量有問題？”中國可再生能源學會副理事長孟憲淦反問，“五年后，一些小的開發商可能早就不知道在哪兒了，找誰去算這筆賬？”
“補貼到手，以合理價格變現是一個不錯的選擇。”亦有業內人士提醒稱。這些組件衰減較快的電站在價值上可能打折，但絕非毫無價值，接手的下家依然可通過電費收入獲得利潤——國家財政補貼最后成為交易雙方共享的利潤。
在金太陽利益鏈上，業主和EPC的利潤空間則更大。117號文稱，被取消示范的金太陽工程“如繼續實施，可按國家有關規定享受分布式光伏發電度電補貼政策”。在初投資補貼和度電補貼兩種模式下，內部收益率都在8%至10%左右。
但是，由于初投資補貼在投資時就可享受到國家大量補貼，“等于是國家財政幫著免費融資”；而度電補貼則需要業主在前期投入大量資金，成本回收較為長期。因此，采用初投資補貼的金太陽工程，受到了業主的熱捧。
這其中，有不少已批復項目雖具備開工條件，但業主卻選擇晚開工或干脆不開工。一家組件商坦言，部分業主拿到補貼后選擇等待，是在等組件價格下降，“用今年的高額補貼買明年的便宜組件。原來的補貼款占到工程總造價一半，組件價格下來一半后，光財政補貼款就足夠支付總造價了”。
申銀萬國[微博]出具的一份報告顯示，光伏發電系統造價已由2010年的30元/瓦，降至目前的8元/瓦至10元/瓦。一位業內人士分析，如果能抓好這個時間差，金太陽項目的內部收益率可能高達30%，而正常情況下內部收益率僅為8%至10%。
還有少量業主拿到補貼之后，不積極開工，只為吃利息。10兆瓦的金太陽項目，首期可獲得補貼款超過3500萬元，利息相當可觀。“大不了政府發現了，再把補貼收回去，就當它是財政部的無息貸款。”
評審-組件商-EPC-業主，形成了金太陽項目的一個閉合循環。制度的設計漏洞，使得循環里的各個利益主體都可分享到財政補貼資金。
“金太陽工程是典型的制度設計缺憾工程，事前補貼，無論財政部怎樣的實施路徑和制度防范，都會有沙漏的存在。”一位不愿具名的專家告訴記者，財政部在這個工程中，既是出納又是會計，出現了體制性的錯位。
釜底抽薪
此次下發的117號文，抽走了金太陽示范工程的根基，讓鏈條上每一位利益相關者陷入焦慮
從2009年啟動的那一刻開始，金太陽工程就陷入“鉆漏洞”與“打補丁”的博弈之中。
2009年第一期示范工程，包括329個項目，設計裝機總規模642兆瓦。按規定，這些項目按工程投資(約29元/瓦)的50%給予國家補助，偏遠無電地區的獨立光伏發電系統，則按投資的70%給予補助。
“金太陽進入的門檻較低。只要能擠進名單，中央財政在投資的時候就補貼，也不需要地方配套。”相關部委一位部門負責人，用“洶涌”一詞形容當時的企業申報潮。
第一年暴露的問題，是一些企業獲得財政補助資金后，用劣質材料來進行建設。2010年，財政部宣布取消39個“圍而不建、以次充好”的項目，總計裝機54兆瓦，這其中包括無錫尚德、阿特斯、BP等國內外知名光伏企業擔任業主的工程。
2010年，三部委與住建部聯合下文，將關鍵設備招標方式由項目業主自行招標，改為國家集中招標。國家財政資金按中標協議供貨價格的一定比例給予補貼。
但是，2010年項目的補貼標準，仍按照2009年的市場行情確定。企業中標后，國內光伏設備價格上演“高臺跳水”。于是，大量的金太陽工程開始延后開工時間，坐等組件價格繼續下降，以便獲取額外的利潤。
業內人士很快發現，集中采購設備仍無法保證工程質量。“中標的大企業也有庫存和瑕疵品。這輪金太陽工程，基本把設備商們的庫存都清理了。”一位設備供應商介紹說，“大型地面光伏電站采購時都要求質量最好的組件，而金太陽工程的屋頂電站，往往向我們采購最差的組件。”
到了2011年6月，三部委又將政府集中招標，改為由業主單位自主采購。
一位設備商則告訴記者，金太陽業主還普遍與設備供應商簽訂“陰陽合同”，上報的價格定得高，但實際成交價格壓得很低。
2013年3月，財政部決定金太陽示范工程不再進行新增申請審批，外界均猜測，金太陽工程由此將開始退出歷史舞臺。
同一時間，國家發改委發布了《關于完善光伏發電價格政策通知》的征求意見稿，針對光伏發電上網電價提出了新的實施方案。
此次下發的117號文，抽走了金太陽工程的根基，讓鏈條上每一位利益相關者陷入焦慮：“取消示范，收回補貼”讓業主獲利的希望落空，無法支付EPC的賬款；EPC沒有錢，也無法向組件商支付貨款；本已債務纏身的組件商，原指望通過金太陽翻身，反再遭重創。
中達電通公司，是山東大唐金太陽示范工程項目的EPC。其太陽能光電系統事業部部長方劍鋒告訴記者，“到最后實在沒辦法，我們只能起訴大唐，我的分包商和供貨商也會起訴我，到時候你起訴我，我起訴你，整個行業都亂了。”
接近財政部的人士稱，金太陽工程在批復時已告知業主，“建設周期原則上不超過一年”。此輪被收回補貼的項目，雖然目前大多數已經完工，但都屬于“延期完工”，因此“收回補貼是有道理的”。
“這不是結束，只是一個由不太合理的政策，轉向另外一個更合理的政策。此次被追繳補貼資金的企業不用太悲觀，將來這些企業工程建成并網后，仍可用終端電價補貼的方式收回成本。”上述人士認為，“但如果當初企業為了降成本采用了劣質設備，導致轉化率低、發電量少，這個企業必然會蒙受損失。”
顯然，財政部希望通過117號文，實現初投資補貼向度電補貼的過渡。但對于產業鏈上的每一環來說，這種改變是不可接受的。這不僅意味著每一環的獲利模式被打破，更意味著每個人都必須先行墊付變革帶來的成本。
秦海巖認為：“如果我們沒有做金太陽，國內屋頂光伏市場可能現在還是一片荒漠，金太陽也為分布式能源的發展積累了經驗。金太陽工程還是有很重要的歷史貢獻，不應全盤否定。”
孟憲淦認為，“初投資補貼，確實不是一無是處，關鍵在監管。監管到位，照樣發揮作用”，“鑒衡是第三方認證機構，只有驗收的權力，沒有后期監管的權力，后期監管誰來做，不知道。”
孟憲淦表示，一旦初投資補貼的刺激作用得到了體現，就應該轉向度電補貼，而不是拖到現在。但多位業內人士分析稱，此次財政部釜底抽薪，動力只是出于對財政補貼資金是否物盡其用表示懷疑。
多位受訪人士直言不諱，“財政部管理能源項目的水平有待提高，如果超過八成的項目無法按期完工，就是制度設計有問題了。”
這近八成的項目中，除了少部分業主故意拖延工期套取國家補貼資金外，大部分業主均稱工期延誤并非故意，而是有著客觀原因。
譬如，金太陽工程在實施過程中確有難度，開發商與屋頂業主談判過程艱難，因此造成了工期延誤。這也從另一個側面反映了制度設計的缺陷。
山東一位金太陽業主稱，在申報金太陽工程時，開發商通常會與屋頂所有者達成意向性協議。不過隨著時間推移，情況會發生各種變化。使用金太陽工程所發電和從電網買電，之間會有度電0.6元至1元的差價，這是開發商和屋頂業主共享的利益，如何分配，雙方往往僵持不下。
更可能出現的情況是，原先同意合作的屋頂業主態度突然發生轉變。“領導一換人，情況就變了。”秦海巖說，有些屋頂所有者是國有企業，節約的電費有限，國企根本不在乎。“在我的屋頂上折騰，對我沒好處，我還得擔責任，何必呢？”
2012年，寶鋼集團利用廠房屋頂開建50兆瓦金太陽項目。其中一期項目5.6兆瓦，僅用了51天就并網發電，但過程并不容易。“領導很支持，即便如此，因為要建在車間廠房的屋頂上，項目部甚至要到車間廠房喝酒公關。”一知情人士透露。
另外，部分工業廠房結構會被業主自行改變，導致工程質量不合格的情況也不鮮見。簽訂初步意向時，開發商對照廠房的設計圖紙并不能發現這些問題。而真正開展前期工作時，問題暴露，只能放棄。
“屋頂是稀缺資源，尤其是利用別人屋頂更麻煩，如果因為這樣那樣的問題，談不攏或者不能建，只能去尋找別的屋頂，反反復復，很折騰人，時間都耗在這些事情上。”一位業主抱怨。
最后博弈
更多業主、EPC和組件商，仍將希望寄托在最后的申辯上，希望財政部能夠體諒苦衷，放其一馬
離“6·30”的清算大限僅有一個月，列入清查范圍的近百億元的資金能夠追回來多少，相關負責人心中還沒有把握，“其中一部分注定是打水漂了。”
在近期一份其他領域的財政補貼重點工程的報批件上，一位高層領導批示：要吸取金太陽工程的教訓。
“這一頁翻過去了，但并不是結束不做，不支持光伏產業了。”一位參與金太陽工程出爐論證的能源界人士告訴記者，國務院常務會議已經原則通過了關于支持光伏產業的指導意見。
記者獲知，光伏新政把初投資補貼的金太陽工程，改為度電補貼模式，初投資補貼僅在邊疆或孤島地區繼續實施。
但是，更多的業主、EPC和組件商，仍將希望寄托在最后的申辯上，希望財政部能夠體諒苦衷，放其一馬。
譬如，工程能否并網，是此次清理金太陽補貼資金的一個參考標準。然而，這個標準是否合理，工程延期究竟是什么原因造成的，業主、監管者、電網公司和政府部門各執一詞，上演了一出金太陽版“羅生門”。
在2012年10月，國家電網[微博]推出支持分布式能源政策之前，并網困難是工期延誤的另一重要原因。在財政部的清算單中，有多個項目被判定“未并網發電，暫收回補貼”。
“工程沒有按照規定的時間進行下去，已經違反了獲得補貼的規定，進行清理也是理所當然。”一位接近金太陽項目評審的發改委能源研究所專家稱。
然而，多位業主反映，并網難是客觀原因，在2012年10月之前難度很大，“現在卻要業主自己擔責，實在委屈”。
雖然大部分項目開工前，業主會拿到電網公司原則性同意并網的復函，但多位業內人士稱，這實際上是一張白條，電網公司很少兌現承諾。
一些業主在工程竣工后，為避免電網公司阻礙，多會選擇自行接入內部供電系統，自發自用，而不向電網公司報批。
補貼機制不合理，實施過程存在瑕疵，金太陽工程“最后的清算”激起了業內部分反彈。一位金太陽業主稱，“應該分清楚哪些是蓄意拖延的，哪些確實有客觀原因。如果連電網的問題都要我們擔責，我不能理解！”
“金太陽工程規定申報有兩個‘路條’——電網路條和屋頂路條。有了這兩個路條，就可以去申報，申報成功就可以獲得一大筆財政補貼。很多基層電網開的路條，不少都是光伏企業為了拿項目，托人情，說不管并不并網，只要給我開個路條就行。”國家電網發展策劃部規劃二處副處長齊旭告訴記者，“路條只是原則同意，真正接入，還需要做非常多的工作”。
“業主感覺到并網難，有很多因素。”齊旭稱，企業拿到路條，獲得財政補貼后，需要找到電力設計部門做項目的可研和規劃，之后再向基層電網正式申請。“設備標準對不對，按照什么保護？線路有多長，怎么走，開關裝幾個？這些都需要前期就設計好，但往往根本沒有設計。真正能夠落實和并網的，就不到50%了。”
部分電力專家認為，金太陽工程將驗收環節前置，沒有考慮是否并網，表明決策和監管部門有些“外行”。
金太陽工程名義上是財政部、科技部和國家能源局三部委共管，但是控制補貼資金的財政部處于主導地位，能源項目管理經驗更豐富的國家能源局，在該項工程中的作用并不突出。
“其他所有的電源項目，都是要先由電網驗收才可以確認合格，唯有金太陽的驗收是先由鑒衡驗收，驗收完就可以獲得補貼尾款，再由電網來驗收。”中國電科院一位專家稱，并網驗收時，往往有諸多不符合電網標準的地方，“用戶會覺得很麻煩，有的企業干脆不申請并網，自發自用。”
國家電網公司的統計數據顯示，2012年5月，當時國家電網經營區的四批354個金太陽工程項目，只有157個提出接入前期申請，占比僅為44%。不僅僅是小的項目不申請并網，例如北京南站這類大型的屋頂光伏項目，至今也未申請并網。
在一次財政部、科技部、發改委牽頭召開的金太陽工程政策討論會議上，與會者把并網難的矛頭指向了電網。電網公司的參會代表說：“究竟是哪些企業的項目并網難，難在哪里，需要我們做什么工作？請主管部委開個單子給我們，我們一家一家去解決。”
“這次會議之后，等了很長時間，也沒等到主管部門開的單子。這個提議只好不了了之。”齊旭透露。
多位業主亦認為，以上各種工程延期的苦難，多與最初的制度設計有關，根據項目實際情況，監管者應該放寬金太陽工程竣工驗收的時限。
一位不愿具名的光伏設備商告訴記者，根據金太陽的項目規定，項目工期非常短，很少有人來得及好好做。他本來也是金太陽工程的有力支持者，但在看到項目文件后，擔心將來會出大問題，其所在公司參與較少。
另一位不愿具名的業主稱，國家能源局審批發電項目，一般是業主單位條件成熟后上報，能源局批復后就可以開展前期工作，工程進度可控，風險較小。
但金太陽示范工程從下發通知到申報截止時間不足兩個月，這期間業主需要準備大量資料，而此時尚不清楚項目能否通過審批。因此，只能和屋頂所有者達成意向性協議，而無法展開實質工作。
金太陽工程的制度設計存在問題，一再被受訪者提及。一位業主坦言：“我沒有辦法預測財政部是否會下批復的通知，何時下通知，也沒有辦法儲備項目，即便是儲備了情況也會發生改變。等通知真的下來了，準備工作也很倉促。”
亡羊補牢
汲取金太陽工程教訓，專家們建議改變對光伏工程的財政補貼方式，即從建設端補貼改為電價補貼，公共財政資金僅對最終產品進行扶持
在采訪中，部分業主表示申訴恐怕無望，只有把希望寄托在“光伏新政”上。
5月14日舉行的SNEC(2013)上海光伏展上，國家發改委能源研究所副所長王仲穎表示，目前各方對光伏電價補貼政策已形成統一意見。
這個消息，給低迷的光伏行業打了一針強心劑。亦有部分業主和組件商表示悲觀，“怕活不到那一天了。”
一位長期關注新能源領域的專家則認為，中國光照資源豐富，光伏產品成本較低，完全可以用恰當措施，適時啟動內需。除需要改變補貼方式外，還需完善其他幾項措施。
譬如，要建立光伏發電補貼的穩定來源。該專家建議取消各地自行出臺的可再生能源電價附加減免政策，加強征收和使用各環節的管理，做到應收盡收。僅此一項一年可以增加可再生能源基金近200億元，可專項用于支持光伏發電。原來基金中用于風電、生物質能補貼的金額可以基本不動。
這位專家稱，若能統一使用可再生能源電價附加基金中的光伏補貼、財政資金中用于“金太陽工程”和“屋頂光伏計劃”的資金，一年資金量可以達到近300億元。
這些資金如完全用于售電端補貼，按每千瓦時補貼0.2元－0.3元計算，上述資金每年可補貼光伏發電量1200億千瓦時(去年全國光伏發電量為20億千瓦時)，相應裝機1.2億千瓦，是現有光伏裝機的40倍，可以有效釋放現有光伏產能。
記者獲知，發改委能源所王仲穎透露的新終端電價補貼政策，僅僅是國務院原則通過的光伏新政的一個環節。但其最大亮點，正是汲取金太陽工程教訓，改變對光伏工程的財政補貼方式，即從建設端補貼改為電價補貼，公共財政資金僅對最終產品進行扶持。
亡羊補牢，猶未為晚。金太陽工程政策的閃亮登場和黯然收場，其制度設計和實施路徑得失，當為決策者鑒。
本刊記者陳曉舒對此文亦有貢獻
資料
“金太陽”政策演變
“金太陽示范工程”，是中國應對國際金融危機、促進國內光伏發電產業技術進步和規?；l展，而緊急實施的一項政策。
2009年7月16日，財政部、科技部、國家能源局聯合發布《關于實施金太陽示范工程的通知》，決定綜合采取財政補助、科技支持和市場拉動方式，加快國內光伏發電的產業化和規?；l展。三部委計劃在2至3年內，采取財政補助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發電示范項目。
2009年的第一期示范工程包括329個項目，設計裝機總規模642兆瓦，規定2—3年時間完成。這一年的“金太陽”，重點支持大型工礦、商業企業以及公益性事業單位，利用現有條件建設用戶側并網光伏發電項目、偏僻無電區光伏發電項目及大型并網光伏發電項目。當年并網光伏發電項目按系統總投資的50%給予補助，偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按系統總投資的70%給予補助。
2010年，“金太陽”不再支持大型并網光伏電站，其它支持范圍與2009年相同。2010年9月21日，三部委與住建部聯合下發《關于加強金太陽示范工程和太陽能光電建筑應用示范工程建設管理的通知》，將關鍵設備招標方式由項目業主自行招標改為國家集中招標，按中標協議供貨價格的一定比例給予補貼。其中，用戶側光伏發電項目補貼比例為50%，偏遠無電地區的獨立光伏發電項目為70%。對示范項目建設的其他費用采取定額補貼，用戶側光伏發電項目4元/瓦(建材型和構件型光電建筑一體化項目為6元/瓦)，偏遠無電地區獨立光伏發電項目10元/瓦(戶用獨立系統為6元/瓦)。
2010年至2011年，“金太陽”重點支持經濟技術開發區、工業園區、產業園區等集中連片開發的用戶側等光伏發電項目等。補貼標準又有所調整，不再對關鍵設備進行招標，只要設備檢測符合標準即可，補貼方式仍采用初投資補貼，采用晶體硅組件的示范項目補助標準為9元/瓦，采用非晶硅薄膜組件的為8元/瓦。
2012年上半年，金太陽第一批項目的補貼標準調整為：用戶側光伏發電項目補助標準原則上為7元/瓦，后在正式實施過程中調低到5.5元/瓦；下半年第二批項目的補貼標準為： 2013年6月30日前完工的金太陽以及與建筑一般結合的太陽能光電建筑應用示范項目補助標準為5.5元/瓦，建材型等與建筑緊密結合的光電建筑一體化項目補助標準為7元/瓦；偏遠地區獨立光伏電站的補助標準為25元/瓦，戶用系統的補助標準為18元/瓦。
2013年3月，財政部決定金太陽示范工程不再進行新增申請審批；2013年5月，財政部發布《關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》，規定沒有按期完工的項目，要求“取消示范工程，收回補貼資金”；沒有按期并網的項目，則會被“暫時收回補貼資金，待并網發電后再來函申請撥付”。
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